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竞争政策纲领

竞争政策纲领

引言

1. 这份政策纲领胪列了香港特别行政区政府竞争政策的目标,并提出一些具体的指示,以便各有关方面知所遵从。

目标

2. 政府竞争政策的目标,是提高经济效益和促进自由贸易,从而亦惠及消费者。促进竞争,只是达致上述目标的一种途径,而非最终目的。

3. 政府认为,让市场力量自由运作,并尽量减低干预,是培植和维持竞争的最佳方法。我们不会纯粹基于经营者的数目、经营的规模,或新加入者所面对的一般商业限制等因素,而干预市场力量。只有在市场出现了缺点或市场歪变情况,以致限制了进入市场的机会或在市场内竞逐的机会,损害经济效益或自由贸易,使香港的整体利益受损时,我们才会采取行动。我们会一方面考虑竞争政策,另一方面顾及其他的政策考虑因素(例如审慎的监管、服务的可靠性、社会服务承诺、安全规定等),务求在两者之间取得适当的平衡。

有助竞争的原则

4. 我们鼓励所有政府部门和公私营机构遵守下列有助竞争的原则,以提高经济效益和促进自由贸易:

  1. 尽量依赖市场机制,减少干预;

  2. 维持公平的营运环境;

  3. 藉下列方法,尽量减少不明朗情况,以及增加市场参与者对制度的公正和可预测性的信心:
    1. 实施前后一致的政策;
    2. 运作上具透明度和问责性;以及
    3. 谨守并执行公平和非歧视性的标准和经营方法。

限制性经营方法

5. 政府明白,并非所有限制进入市场的机会或在市场内竞逐的机会的经营方法,都会损害经济效益或不利自由贸易。只有那些既损害经济效益或不利自由贸易,又不符合香港整体利益的经营方法,才须予以注意。我们必须根据实际情况,来决定某种经营方法是否具有限制性、损害经济效益或不利自由贸易,以及有违香港整体利益。经营方法的原有目的和影响,以及相关的市场或经济情况等等因素,都必须一并加以考虑。

6. 我们必须按个别情况研究各种经营方法。因此,把限制性经营方法笼统地归纳起来,不但有困难,而且容易令人产生误解。下文胪列一些可能值得更深入研究的经营方法,谨作说明:

  1. 操纵价格*以扭曲市场的正常运作、增加买家的成本,以及具有损害经济效益或不利自由贸易的影响;

  2. 串通投标*、分配市场*、设立销售和生产限额*以扭曲市场的正常运作、增加买家的成本、减少买家的选择和产品的供应,及损害经济效益或不利自由贸易;

  3. 联合抵制*以扭曲市场的正常运作,剥夺抵制对象可得的供应或选择,和损害经济效益或不利自由贸易;以及

  4. 于同业工会或专业团体成员之间订立不公平或歧视性的准则*以拒绝给予新加入者进入市场或在市场内竞逐的机会,及损害经济效益或不利自由贸易。

7. 政府更明白到要了解某项业务是否违反竞争原则,并不能够单以该业务的经营规模或市场占有率本身而决定。决定性的因素是:该业务是否滥用其市场支配地位,限制进入市场的机会和市场内竞逐的机会,引致减低经济效益或妨碍自由贸易,从而损害香港的整体利益。因此,我们必须按个别情况研究每宗个案。下文胪列一些涉及滥用市场地位的例子,谨作说明:

  1. 掠夺性的行为例如在一些进入市场和在市场内竞逐均有限制的经济活动范畴内,以低于成本的价格销售货品,令竞争同业不能立足市场,然后大幅提高价格;

  2. 为没有现成代替品的产品或服务厘定最低零售价;以及

  3. 规定供应某些特定产品或服务时,买家须一并购买其他特定产品或服务或接纳某些限制,而这些限制,并非为了保证质素、符合安全规定、提供足够服务或达致其他合理的目的。

方法

8. 对于透过竞争来提高经济效益和促进自由贸易的最佳方法,现时并无国际标准或共识。虽然一些经济体系订立了竞争法例,但其管制范围、执行机制和补救方法却有很大的差异,另外亦有一些经济体系避免采用立法的途径。各经济体系的取向,主要受到本身的社会特色、发展历史和社会经济背景所影响。

9. 香港是一个小规模和以外贸为主的经济体系,已具有高度竞争性,因此政府认为没有需要制定全面的竞争法。为保持竞争政策的整体一致性,我们会藉着这份政策纲领,建立一个全面、具透明度和涵盖范围广泛的竞争政策架构,就不同行业制定有关的规管措施(包括法例以外的工具)。

10. 就香港来说,政府为透过竞争而促进经济效益和自由贸易的方法是:

  1. 加强公众的认知,使他们知道竞争对于提高经济效益和促进自由贸易的重要性;

  2. 找出政府和其他公营机构对每个行业所设的障碍和限制,并确定它们会否限制进入市场的机会和市场内竞逐的机会、有损经济效益和不利自由贸易,使香港的整体利益受损。若然,便要自发性地或透过行政、立法等措施予以消除;

  3. 透过适当的行政、立法等措施,在政府和公营部门内,就每个行业推行促进竞争的措施;

  4. 鼓励私营机构自发性地遵守竞争原则和达致上述提高经济效益和促进自由贸易的目标;

  5. 支持消费者委员会制定促进竞争的工作守则,以达致上述提高经济效益和促进自由贸易的目标;

  6. 与消费者委员会携手合作,鼓励私营机构推行有助竞争的措施,例如订定保持和促进自由竞争的自我规管制度;并监察和检讨较易出现反竞争行为的行业的经营方法;

  7. 设立一个储存与竞争有关的事项和投诉的资料库,以便找出可能出现的不足之处和有待改善的地方;以及

  8. 在财政司司长辖下设立一个专责委员会(该委员会已成立,名为「竞争政策咨询委员会」),检讨与竞争有关的政策事宜。

推行工作

11. 政府致力提倡和维持竞争,以提高经济效益和促进自由贸易。「竞争政策咨询委员会」会促请各政府部门遵守这份政策纲领、提出有助落实政策目标的措施、研究各项新建议对竞争的影响,并且在有需要时,将有关影响提请行政会议和立法机关注意。我们也期望各政府部门确保辖下的法定组织遵守这份政策纲领。

12. 政府呼吁各行各业自发性地停止采用有损经济效益或不利自由贸易的现有限制性经营方法,并避免在日后引进这些经营方法。在合理和有需要的情况下,政府会透过行政或立法等措施,消除这些经营方法。

13. 如公营部门和私营机构涉嫌采用限制性经营方法,可将事情转交有关决策局或政府部门审议。此外,「竞争政策咨询委员会」秘书处会留意所有转介个案的进展,如有关情况对我们的政策或整体工作有重大影响,秘书处会提请「竞争政策咨询委员会」加以注意。

竞争政策咨询委员会
一九九八年五月


*这些都是竞争者之间所施加的不同形式的横向限制,意图提高或固定价格(所谓"操纵价格")、压抑投标价格("串通投标")、分配指定顾客或销售分区给某些特定公司,而不在全区进行竞争或争取其他公司的顾客("市场分配")、厘定某些货品或服务的供应限额,以推高价格("销售和生产限额"),以及不与其所属市场内其他公司的供应商交易("集体抵制")。