引 言

1.   這 份 政 策 綱 領 臚 列 了 香 港 特 別 行 政 區 政 府 競 爭 政 策 的 目 標, 並 提 出 一 些 具 體 的 指 示, 以 便 各 有 關 方 面 知 所 遵 從。

目 標

2.   政 府 競 爭 政 策 的 目 標, 是 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易, 從 而 亦 惠 及 消 費 者。 促 進 競 爭, 只 是 達 致 上 述 目 標 的 一 種 途 徑, 而 非 最 終 目 的。

3.   政 府 認 為, 讓 市 場 力 量 自 由 運 作, 並 盡 量 減 低 干 預, 是 培 植 和 維 持 競 爭 的 最 佳 方 法。 我 們 不 會 純 粹 基 於 經 營 者 的 數 目、 經 營 的 規 模, 或 新 加 入 者 所 面 對 的 一 般 商 業 限 制 等 因 素, 而 干 預 市 場 力 量。 只 有 在 市 場 出 現 了 缺 點 或 市 場 歪 變 情 況, 以 致 限 制 了 進 入 市 場 的 機 會 或 在 市 場 內 競 逐 的 機 會, 損 害 經 濟 效 益 或 自 由 貿 易, 使 香 港 的 整 體 利 益 受 損 時, 我 們 才 會 採 取 行 動。 我 們 會 一 方 面 考 慮 競 爭 政 策, 另 一 方 面 顧 及 其 他 的 政 策 考 慮 因 素 (例 如 審 慎 的 監 管、 服 務 的 可 靠 性、 社 會 服 務 承 諾、 安 全 規 定 等), 務 求 在 兩 者 之 間 取 得 適 當 的 平 衡。

有 助 競 爭 的 原 則

4.   我 們 鼓 勵 所 有 政 府 部 門 和 公 私 營 機 構 遵 守 下 列 有 助 競 爭 的 原 則, 以 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易:

  1. 盡 量 依 賴 市 場 機 制, 減 少 干 預;

  2. 維 持 公 平 的 營 運 環 境;

  3. 藉 下 列 方 法, 盡 量 減 少 不 明 朗 情 況, 以 及 增 加 市 場 參 與 者 對 制 度 的 公 正 和 可 預 測 性 的 信 心:
    1. 實 施 前 後 一 致 的 政 策;
    2. 運 作 上 具 透 明 度 和 問 責 性; 以 及
    3. 謹 守 並 執 行 公 平 和 非 歧 視 性 的 標 準 和 經 營 方 法。

限 制 性 經 營 方 法

5.   政 府 明 白, 並 非 所 有 限 制 進 入 市 場 的 機 會 或 在 市 場 內 競 逐 的 機 會 的 經 營 方 法, 都 會 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易。 只 有 那 些 既 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易, 又 不 符 合 香 港 整 體 利 益 的 經 營 方 法, 才 須 予 以 注 意。 我 們 必 須 根 據 實 際 情 況, 來 決 定 某 種 經 營 方 法 是 否 具 有 限 制 性、 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易, 以 及 有 違 香 港 整 體 利 益。 經 營 方 法 的 原 有 目 的 和 影 響, 以 及 相 關 的 市 場 或 經 濟 情 況 等 等 因 素, 都 必 須 一 併 加 以 考 慮。

6.   我 們 必 須 按 個 別 情 況 研 究 各 種 經 營 方 法。 因 此, 把 限 制 性 經 營 方 法 籠 統 地 歸 納 起 來, 不 但 有 困 難, 而 且 容 易 令 人 產 生 誤 解。 下 文 臚 列 一 些 可 能 值 得 更 深 入 研 究 的 經 營 方 法 , 謹 作 說 明 :

  1. 操 縱 價 格* , 以 扭 曲 市 場 的 正 常 運 作 、 增 加 買 家 的 成 本 , 以 及 具 有 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易 的 影 響 ;

  2. 串 通 投 標* 、 分 配 市 場* 、 設 立 銷 售 和 生 產 限 額* , 以 扭 曲 市 場 的 正 常 運 作 、 增 加 買 家 的 成 本 、 減 少 買 家 的 選 擇 和 產 品 的 供 應 , 及 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易 ;

  3. 聯 合 抵 制* , 以 扭 曲 市 場 的 正 常 運 作 , 剝 奪 抵 制 對 象 可 得 的 供 應 或 選 擇 , 和 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易 ; 以 及

  4. 於 同 業 工 會 或 專 業 團 體 成 員 之 間 訂 立 不 公 平 或 歧 視 性 的 準 則* , 以 拒 絕 給 予 新 加 入 者 進 入 市 場 或 在 市 場 內 競 逐 的 機 會 , 及 損 害 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易 。

7.   政 府 更 明 白 到 要 了 解 某 項 業 務 是 否 違 反 競 爭 原 則, 並 不 能 夠 單 以 該 業 務 的 經 營 規 模 或 市 場 佔 有 率 本 身 而 決 定。 決 定 性 的 因 素 是: 該 業 務 是 否 濫 用 其 市 場 支 配 地 位, 限 制 進 入 市 場 的 機 會 和 市 場 內 競 逐 的 機 會, 引 致 減 低 經 濟 效 益 或 妨 礙 自 由 貿 易, 從 而 損 害 香 港 的 整 體 利 益。 因 此, 我 們 必 須 按 個 別 情 況 研 究 每 宗 個 案。 下 文 臚 列 一 些 涉 及 濫 用 市 場 地 位 的 例 子 , 謹 作 說 明 :

  1. 掠 奪 性 的 行 為 , 例 如 在 一 些 進 入 市 場 和 在 市 場 內 競 逐 均 有 限 制 的 經 濟 活 動 範 疇 內 , 以 低 於 成 本 的 價 格 銷 售 貨 品 , 令 競 爭 同 業 不 能 立 足 市 場 , 然 後 大 幅 提 高 價 格 ;

  2. 為 沒 有 現 成 代 替 品 的 產 品 或 服 務 釐 定 最 低 零 售 價 ; 以 及

  3. 規 定 供 應 某 些 特 定 產 品 或 服 務 時 , 買 家 須 一 併 購 買 其 他 特 定 產 品 或 服 務 或 接 納 某 些 限 制 , 而 這 些 限 制 , 並 非 為 了 保 證 質 素 、 符 合 安 全 規 定 、 提 供 足 夠 服 務 或 達 致 其 他 合 理 的 目 的 。

方 法

8.   對 於 透 過 競 爭 來 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易 的 最 佳 方 法, 現 時 並 無 國 際 標 準 或 共 識。 雖 然 一 些 經 濟 體 系 訂 立 了 競 爭 法 例, 但 其 管 制 範 圍、 執 行 機 制 和 補 救 方 法 卻 有 很 大 的 差 異, 另 外 亦 有 一 些 經 濟 體 系 避 免 採 用 立 法 的 途 徑。 各 經 濟 體 系 的 取 向, 主 要 受 到 本 身 的 社 會 特 色、 發 展 歷 史 和 社 會 經 濟 背 景 所 影 響。

9.   香 港 是 一 個 小 規 模 和 以 外 貿 為 主 的 經 濟 體 系, 已 具 有 高 度 競 爭 性 , 因 此 政 府 認 為 沒 有 需 要 制 定 全 面 的 競 爭 法。 為 保 持 競 爭 政 策 的 整 體 一 致 性, 我 們 會 藉 著 這 份 政 策 綱 領, 建 立 一 個 全 面、 具 透 明 度 和 涵 蓋 範 圍 廣 泛 的 競 爭 政 策 架 構, 就 不 同 行 業 制 定 有 關 的 規 管 措 施 (包 括 法 例 以 外 的 工 具)。

10.   就 香 港 來 說, 政 府 為 透 過 競 爭 而 促 進 經 濟 效 益 和 自 由 貿 易 的 方 法 是:

  1. 加 強 公 眾 的 認 知, 使 他 們 知 道 競 爭 對 於 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易 的 重 要 性;

  2. 找 出 政 府 和 其 他 公 營 機 構 對 每 個 行 業 所 設 的 障 礙 和 限 制, 並 確 定 它 們 會 否 限 制 進 入 市 場 的 機 會 和 市 場 內 競 逐 的 機 會、 有 損 經 濟 效 益 和 不 利 自 由 貿 易, 使 香 港 的 整 體 利 益 受 損。 若 然, 便 要 自 發 性 地 或 透 過 行 政、 立 法 等 措 施 予 以 消 除;

  3. 透 過 適 當 的 行 政、 立 法 等 措 施, 在 政 府 和 公 營 部 門 內, 就 每 個 行 業 推 行 促 進 競 爭 的 措 施;

  4. 鼓 勵 私 營 機 構 自 發 性 地 遵 守 競 爭 原 則 和 達 致 上 述 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易 的 目 標;

  5. 支 持 消 費 者 委 員 會 制 定 促 進 競 爭 的 工 作 守 則, 以 達 致 上 述 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易 的 目 標;

  6. 與 消 費 者 委 員 會 攜 手 合 作, 鼓 勵 私 營 機 構 推 行 有 助 競 爭 的 措 施, 例 如 訂 定 保 持 和 促 進 自 由 競 爭 的 自 我 規 管 制 度; 並 監 察 和 檢 討 較 易 出 現 反 競 爭 行 為 的 行 業 的 經 營 方 法;

  7. 設 立 一 個 儲 存 與 競 爭 有 關 的 事 項 和 投 訴 的 資 料 庫, 以 便 找 出 可 能 出 現 的 不 足 之 處 和 有 待 改 善 的 地 方; 以 及

  8. 在 財 政 司 司 長 轄 下 設 立 一 個 專 責 委 員 會 (該 委 員 會 已 成 立, 名 為 「競 爭 政 策 諮 詢 委 員 會」), 檢 討 與 競 爭 有 關 的 政 策 事 宜。

推 行 工 作

11.   政 府 致 力 提 倡 和 維 持 競 爭, 以 提 高 經 濟 效 益 和 促 進 自 由 貿 易。 「競 爭 政 策 諮 詢 委 員 會」 會 促 請 各 政 府 部 門 遵 守 這 份 政 策 綱 領、 提 出 有 助 落 實 政 策 目 標 的 措 施、 研 究 各 項 新 建 議 對 競 爭 的 影 響, 並 且 在 有 需 要 時, 將 有 關 影 響 提 請 行 政 會 議 和 立 法 機 關 注 意。 我 們 也 期 望 各 政 府 部 門 確 保 轄 下 的 法 定 組 織 遵 守 這 份 政 策 綱 領。

12.   政 府 呼 籲 各 行 各 業 自 發 性 地 停 止 採 用 有 損 經 濟 效 益 或 不 利 自 由 貿 易 的 現 有 限 制 性 經 營 方 法, 並 避 免 在 日 後 引 進 這 些 經 營 方 法。 在 合 理 和 有 需 要 的 情 況 下, 政 府 會 透 過 行 政 或 立 法 等 措 施, 消 除 這 些 經 營 方 法。

13.   如 公 營 部 門 和 私 營 機 構 涉 嫌 採 用 限 制 性 經 營 方 法, 可 將 事 情 轉 交 有 關 決 策 局 或 政 府 部 門 審 議。 此 外, 「競 爭 政 策 諮 詢 委 員 會」 秘 書 處 會 留 意 所 有 轉 介 個 案 的 進 展, 如 有 關 情 況 對 我 們 的 政 策 或 整 體 工 作 有 重 大 影 響, 秘 書 處 會 提 請 「競 爭 政 策 諮 詢 委 員 會」 加 以 注 意。

競 爭 政 策 諮 詢 委 員 會
一 九 九 八 年 五 月


*這 些 都 是 競 爭 者 之 間 所 施 加 的 不 同 形 式 的 橫 向 限 制 , 意 圖 提 高 或 固 定 價 格 (所 謂 "操 縱 價 格")、 壓 抑 投 標 價 格 ("串 通 投 標")、 分 配 指 定 顧 客 或 銷 售 分 區 給 某 些 特 定 公 司 , 而 不 在 全 區 進 行 競 爭 或 爭 取 其 他 公 司 的 顧 客 ("市 場 分 配")、 釐 定 某 些 貨 品 或 服 務 的 供 應 限 額 , 以 推 高 價 格 ("銷 售 和 生 產 限 額"), 以 及 不 與 其 所 屬 市 場 內 其 他 公 司 的 供 應 商 交 易("集 體 抵 制")。